A influência dos stakeholders sobre a escolha dos instrumentos de política ambiental

Pode afirmar-se que os benefícios efectivamente auferidos com a utilização de instrumentos económicos dependem, em grande medida, da existência ou não de falhas do Estado e que a eleição dos meios da política ambiental é determinada pelos benefícios e pelos custos associados a cada um deles.

O processo político de escolha dos instrumentos a utilizar na defesa do continuum naturale baseia-se, contudo, também noutros critérios que não o da mera análise custo-benefício, divergindo, por isso, frequentemente, o resultado obtido no mundo real daquele que seria o previsto segundo os modelos de economia ambiental. E esta discrepância observa-se quer a nível da intensidade e direcção dos estímulos gerados pelo instrumentário utilizado quer no que respeita à identidade dos destinatários do mesmo . Nem os meios de promoção ambiental utilizados na realidade coincidem com os idealmente propostos, nem o mercado onde os mesmos funcionam é livre de falhas.

A escolha dos meios de prossecução da política ambiental parece, então, ser determinada pelas características do problema, os interesses conflituantes a serem regulados (quer interesses inerentes ao problema quer interesses afectados pelo modo de tratamento deste) e a multiplicidade de sujeitos envolvidos, os quais são titulares de motivos diversos e tendem a definir as suas estratégias de actuação de acordo com os resultados de um processo de aprendizagem . Na escolha dos instrumentos de política ambiental será, assim, talvez menos determinante a sua aptidão para minimizar os custos de transacção inerentes ao processo de tomada de decisão ou para maximizar a eficiência em fase de implementação das opções realizadas do que a sua conformidade com determinados interesses políticos e exigências institucionais.

Os sujeitos tentarão fazer prevalecer os seus interesses quer delimitando a arena onde as decisões serão tomadas quer exigindo participar no processo de tomada de decisão. Os grupos mais influentes serão, assim, obrigados a suportar um custo marginal de controlo da poluição inferior ao dos demais. Enquanto, em sede de uma política ambiental eficiente, todos os sujeitos enfrentariam o mesmo custo marginal.

Apesar de os elementos referidos parecerem favorecer o status quo, talvez seja possível antever uma nova dinâmica a favor dos instrumentos económicos, especialmente em áreas que ainda estão por regular , como seja, por exemplo, a das mudanças globais do clima. Esta nova abordagem fundar-se-á no aumento dos conhecimentos económicos e da familiaridade com os instrumentos de incentivo, na liderança de algumas organizações internacionais, como é o caso da Greenpeace, que buscam não só a melhoria da qualidade ambiental, mas também o protagonismo, na necessidade de colocar um travão ao crescimento incessante dos custos de controlo da poluição e numa maior predisponibilidade demonstrada pela classe política para recorrer ao mercado na busca da solução para os problemas sociais.

Esta predisponibilidade é também, em parte, explicada por o desenvolvimento dos mecanismos económicos se fazer em troca da redução da necessidade de um sistema rígido de normas. Porquanto, o mesmo fornece o brilho de um movimento no sentido da desregulamentação. O que é altamente popular no actual cenário político. Note-se que a privatização dos grandes fornecedores de energia e de água traz consigo um novo manancial de oportunidades para uma gestão ambiental mais e melhor direccionada no sentido da protecção do equilíbrio ecológico. Pois, os recursos naturais não vão poder continuar a dar resposta à crescente procura se não se operar uma mudança radical no sistema de cobrança, que, actualmente, não reflecte os verdadeiros custos, e se não for aplicada a regra da precaução.

Por outro lado, os instrumentos de incentivo tornam-se gradualmente mais atractivos, por a “indústria ambiental” estar mais sensibilizada para eles, por o envelope legislativo se lhes vir oferecendo mais propício , por os grupos representativos dos interesses de protecção ambiental serem cada vez mais interventores e agressivos e por o consumidor, progressivamente, se ir consciencializando da sua responsabilidade num desenvolvimento sustentável.

Num tempo em que os meios tradicionais de captação de recursos se encontram esgotados, a crise financeira do Estado, que decorre da expansão das suas tarefas, traz inerente a necessidade de descobrir novas fontes de financiamento. O que torna os mecanismos propiciadores de receitas, como sejam, por exemplo, os impostos ambientais, extremamente apetecíveis. Os governantes começam a ver neste tipo de instrumentos a solução para parte dos seus problemas. Pois, se a promoção da sustentabilidade integra hoje, em todo o mundo ocidental, o conjunto de funções atribuídas aos entes públicos e uma das principais inquietudes do tempo presente e do que está para vir, a adopção de uma estratégia eficaz susceptível de se auto-financiar seria ouro sobre azul.

Excerto de
A influência dos stakeholders sobre a escolha dos instrumentos de política ambiental, Claudia Dias Soares
Livro de Homenagem a Professor Doutor Ribeiro de Faria
Coimbra Editora, Porto (Portugal), 2003.

A importância da intercepção ‘política do ambiente’ – ‘política energética’

No domínio energético é especialmente relevante a afirmação de que algumas intervenções do Estado podem ajudar o governo a atingir objectivos de política social mas simultaneamente contrariar outras metas políticas a que o mesmo se tenha proposto, como seja, v.g., a promoção do aumento do uso de energia renovável. Ao atribuir preponderância aos objectivos sociais, o Estado pode levar a cabo uma política de financiamento das energias mais utilizadas (i.e., as tradicionais) ou influenciar de outra forma a combinação energética adoptada pela indústria (tanto a indústria transformadora como a indústria produtora de energia) em termos que impedem a correcta consideração de todos os custos e benefícios inerentes às diversas opções.

No caso português, o grau de competência tecnológica e institucional para a resolução dos problemas ambientais associados à produção e ao consumo energético apresentado pelo país foi determinado mais fortemente pelos elementos que Weidner e Jänicke denominaram como ‘condições estruturais básicas’. Ou seja, percebe-se que o desenvolvimento da política energética foi, em grande parte, consequência de uma abordagem fortemente centrada na protecção da competitividade nacional de uma indústria monodependente de combustíveis fósseis, nas preocupações sociais que o impacto regressivo da tributação energética pode desencadear e na capacidade recaudatória de um sistema fiscal essencialmente assente na tributação indirecta. Mas, para além destes aspectos, um outro factor parece ter influenciado o desenvolvimento de fontes de energia renovável em Portugal. Este desenvolvimento parece ter sido negligenciado também em consequência dos elementos específicos ‘actores’ e ‘estratégia’ observados no caso nacional. Porquanto, a debilidade da abordagem sustentável do sector energético explica-se em parte pela falta de grupos de interesse que actuem nestes domínios, em contraste com o que se observa, v.g., em Espanha.

Outros motivos que se encontram para o fraco desenvolvimento das energias renováveis em Portugal, apesar das boas condições disponíveis, em especial para o aproveitamento de energia solar, é o nível reduzido e a estabilidade do preço da energia fóssil e o baixo rendimento das famílias para investir em energias limpas. Isto é assim apesar de Portugal estar entre os países da UE onde o consumidor privado mais paga pela electricidade, tendo em conta o poder de compra das famílias. A vantagem comparativa das energias tradicionais ainda não foi contrariada pelos incentivos atribuídos à exploração de energias renováveis de forma a inverter o padrão evolutivo do consumo.

Apesar de a redução do preço real da energia ter contribuído para o padrão evolutivo ambientalmente negativo do consumo energético e de tal problema poder ser corrigido através de um imposto sobre a energia, sobre o próprio consumo ou sobre as emissões de substâncias poluentes geradas a partir desse consumo, como se observa em diversos outros países, Portugal tem defendido a não tributação do consumo energético , por temer o impacto que o aumento do preço da energia pode ter quer sobre a competitividade da energeticamente ineficiente indústria nacional quer sobre a qualidade de vida dos cidadãos. Receios que se mostram fundados tendo em conta os baixos níveis de rendimento per capita nacionais e o impacto regressivo da tributação energética. Tem-se, por isso, tentado dar resposta à necessidade de se actuar a este nível através de outro tipo de medidas como as que são descritas ao longo deste trabalho.

Parece importante que na política de incentivos prosseguida se atenda à necessidade de promover um mercado concorrencial para a energia, sem limitação dos preços que impeça o mercado de reflectir a escassez dos recursos (como ainda acontece nos casos do diesel rodoviário e da gasolina sem chumbo) e com um mais completo reflexo do custo de oportunidade no preço da energia, nomeadamente, mediante a interiorização das exterioridades sempre que tal se mostre possível e o afastamento de situações de subsidiação cruzada. Porquanto, a intervenção reguladora seguida parece não ter realizado adequadamente os objectivos a que se propôs se se analisar o padrão evolutivo do consumo energético, quer em termos quantitativos (valores absolutos e medidas de eficiência) quer em termos qualitativos (os combustíveis fósseis continuam a ser a principal fonte energética utilizada pelos sectores mais energeticamente intensivos, nomeadamente os transportes e a indústria).

Nos anos noventa, o limite estabelecido pelo governo para o preço da energia visava proteger o consumidor de abusos. Estes limites têm vindo a ser progressivamente retirados, tendo-se, no entanto, prolongado no caso da gasolina e do gasóleo rodoviário. Mas a partir do momento em que existe um mercado concorrencial para o fornecimento destes combustíveis deixa de existir uma racionalidade económica para a manutenção de tais limites , desde que se assegure o funcionamento concorrencial do mercado.

Com o aumento do número de projectos elegíveis para a obtenção de ajudas e a necessidade de contrair a despesa pública, parece importante que se enfatize a característica da eficiência económica dos projectos beneficiados com o apoio público e a redução gradual dos custos de exploração das energias renováveis. No caso do gás natural, em concreto, que não é uma energia renovável mas cujo aumento do consumo serve o objectivo de diversificação energética, a AIE recomenda que se reduzam gradualmente os incentivos conferidos à medida que o mercado atinge a maturidade, de modo a não distorcer o seu funcionamento a favor desta fonte energética.

O alcance limitado dos benefícios fiscais existentes e a carga tributária que pesa sobre a actividade de exploração de energias renováveis, nomeadamente as taxas devidas pela instalação de unidades de produção de energia hidroeléctrica por uma pequena central hidroeléctrica e a renda devida pelo proprietário de centro electroprodutor aos municípios cuja circunscrição seja atingida pela zona de influência das instalações , são apontados como entraves ao desenvolvimento da indústria energética a partir de fontes renováveis em Portugal . Porquanto, o elevado custo de investimento e exploração de centrais geradoras de energia a partir de fontes renováveis torna frequentemente difícil atingir níveis positivos de rendibilidade económica do projecto antes de se atingir uma elevada quota de mercado. Mas tal só deve ser aceite como uma crítica aplicável a algumas das espécies de fontes de energia renovável disponíveis.

No domínio dos parques eólicos o número de pedidos de licenciamento pendentes demonstra que hoje já é rentável economicamente a exploração desta espécie de energia renovável em Portugal. O que se deve em grande parte às generosas ‘tarifas verdes’ aprovadas pelo Governo. Mas este potencial, que foi criado através de medidas de despesa pública, não está a ser plenamente aproveitado devido a uma falta de abordagem integrada e racional do sistema. O atraso que se nota nos processos de licenciamento dos parques eólicos tem duas causas principais. Por um lado, verifica-se uma morosidade inerente ao próprio procedimento administrativo e à intervenção no processo de organizações ambientalistas que manifestam oposição à implantação de aerogeradores em zonas ambientalmente protegidas mas também especialmente aptas à exploração desta espécie de energia. Por outro lado, padece-se de uma instabilidade legislativa que tem afectado o investimento neste domínio. Assim, importa dedicar especial atenção a esta espécie de energia, onde os exemplos de outros países, como, v.g., Espanha, nos demonstram que poderá residir um importante contributo para o cumprimento dos objectivos definidos em sede de política energética e das obrigações assumidas a nível internacional. Além de que um tratamento pouco cuidadoso deste tema pode impedir a captação de investimento internacional relevante e o desenvolvimento de novos sectores económicos com uma forte componente tecnológica e de capacidade de criação de emprego.

O objectivo ambiental em termos de emissões atmosféricas que se deverá pretender com o programa de política energética nacional é a redução em 2010 dos gases com efeito de estufa em 27 por cento relativamente a 1990, tendo em conta os compromissos assumidos. Os meios para conseguir atingir essa meta passam pelo reforço da capacidade e da qualidade das redes eléctricas, a maior racionalidade energética na indústria e nos edifícios. Em geral pode-se afirmar que os apoios concedidos, quer tendo em conta a sua intensidade quer a sua duração, são aptos a gerar um importante apoio ou boas condições de mercado no caso da energia obtida a partir de parques eólicos instalados em terra e de mini-hídricas, bem como de energia maremotriz e solar térmica, sendo de esperar resultados fracos no caso dos incentivos concedidos à exploração de electricidade e calor a partir de biomassa e à incineração de resíduos.



Excerto de
A importância da intercepção ‘política do ambiente’ – ‘política energética’. O caso português ao longo do período 1994-2004, Claudia Dias Soares
Revista CEJ (Conselho da Justiça Federal, Centro de Estudos Judiciários), N. 30, Setembro 2005, Brasília (Brasil), pp. 40-49.

A Consignação de Receitas Fiscais

Actualmente, coloca-se com maior acuidade o problema da consignação de receitas, num esforço de reconquista do público político para a adopção das medidas fiscais que se impõem. Tal fenómeno explica-se pela necessidade crescente de receitas por parte do Estado , a par da quebra do consenso no debate sobre o bem-estar, que se iniciou nos anos 70, acompanhada do aumento das discussões sobre as prioridades sociais, da maior exigência de transparência e responsabilização na gestão do aerarium, com uma cada vez maior resistência à passagem de cheques em branco aos poderes públicos.

A centralização administrativa, que foi responsável pelo abandono do sistema original de estreita ligação entre a cobrança do imposto e as despesas cobertas pelas seus ingressos, perdeu muita da sua autoridade. Os cidadãos encaram a elaboração dos orçamentos públicos como um processo pouco transparente, sem respeito por critérios de racionalidade económica, atendendo, preferentemente, a juízos de rivalidade política.

Talvez o regresso à vinculação dos ingressos tributários tenha um papel extremamente importante a desempenhar a nível da confiança nos poderes públicos e da sua responsabilização, garantindo o apoio político de que uma reforma fiscal carece, num momento em que se pretende evoluir de um sistema fundado na tributação do valor criado para um outro, mais racional e sustentável, assente na tributação dos recursos destruídos.

Mas qual a natureza e a intensidade que devem ser adoptadas nessa vinculação?
Os conceitos que expressam esta realidade são uma constante na literatura sobre as novas direcções da política tributária. No entanto, tal como acontece relativamente à sua utilização nos demais domínios, também aqui as vozes se dividem entre os que a criticam e os que a defendem. E nem mesmo estes últimos conseguem chegar a um consenso no que respeita aos moldes em que aquela se deve processar. Diferença essa que para alguns é meramente de grau, enquanto que para outros é de tal forma essencial que pode determinar o sucesso ou o falhanço de uma nova fiscalidade. A noção de “vinculação funcional de receitas” começa a ser encarada como uma perspectiva promissora neste campo. Os vários exemplos disponíveis talvez permitam retirar algumas conclusões a esse respeito, oferecendo respostas aos argumentos dos economistas ortodoxos de que a vinculação de receitas provoca ineficiência e introduz distorções no sistema, devendo os níveis e o elenco de prioridades das receitas e das despesas ser fixados autonomamente, com base nos seus méritos intrínsecos.

Excerto de

A afectação de receitas tributárias no novo quadro das finanças públicas, Claudia Dias Soares
Revista dos Tribunais, Ano 90, Vol. 785, Março 2001, pp. 11-35, São Paulo (Brasil).

“A responsabilidade do Estado é, portanto, a de demonstrar que cobra com justiça aquilo que é devido e que o aplica com justiça e com eficiência”
António Sousa Franco, I Congresso Português de Ética Empresarial, 25.05.1996

A importância do controlo das finanças públicas
A criação de consensos passa pela criação de arranjos institucionais no âmbito dos quais os representados e o governo possam explorar os potenciais ganhos da realização de transacções. Assim, para que um consenso possa emergir é necessário que tais arranjos existam . Todavia, boa parte desta discussão parte do pressuposto de que os agentes respeitam as regras do jogo, pois de outro modo a realização de acordos está dificultada pelo facto de receio de ‘deserção’ (i.e., falta de cumprimento) da outra parte, por esta não temer a penalização que daí decorre . Este pressuposto não é, no entanto, universalmente válido, pense-se, v.g., nos sistemas políticos de muitos países em vias de desenvolvimento.

O aumento da transparência e da responsabilização no processo de decisão financeira torna mais custoso para os agentes violar as regras ou renegar os acordos . Deste modo, os agentes tenderão a respeitar a hierarquia de prioridades inicialmente definida e a diligenciar no sentido da obtenção dos resultados a que inicialmente se obrigaram, excepto no caso de alteração superveniente grave das circunstâncias, caso em que poderão recorrer a este facto para justificar uma alteração daquelas prioridades.

Por outro lado, a ilusão do contribuinte induzida pelo decisor público interessado na manutenção dos níveis de despesa pública, fazendo aquele perceber o custo dos programas de despesa pública como menor do que efectivamente é, baseia-se frequentemente na ausência de técnicas orçamentais de medida e controlo da despesa. A complexidade do processo orçamental e a falta de transparência intencional que o regulador lhe introduz contribuem para a colocação do eleitor numa situação de informação incompleta relativamente à aplicação dos recursos público.

Para além disso, uma vez que os recursos que financiam o orçamento público são recolhidos da generalidade dos cidadãos, mediante principalmente a cobrança de impostos, o custo das prestações públicas solicitadas por cada sujeito tende a ser percebido por este num valor inferior ao custo social total que os programas de despesa em causa envolvem. E como os benefícios são concentrados no conjunto restrito de sujeitos que consomem os serviços e bens fornecidos pelo Estado, a sua dimensão vai ser sobrestimada por cada um destes. Assim, grupos restritos de sujeitos a exercer uma procura de fornecimentos públicos tenderão a pressionar por um nível de despesa pública superior ao óptimo social. Este raciocínio mostra a necessidade de adoptar mecanismos de controlo e condicionamento do orçamento na vertente da despesa. E esse controlo tem que ser substancial, averiguando-se a conformidade da atribuição de recursos públicos com o interesse público e aferindo-se a coerência de cada atribuição com a lógica do sistema . O desenvolvimento das concepções funcionais de finanças públicas, que tomam o orçamento do Estado como um instrumento de acção económica, veio pressionar no sentido da necessidade de instrumentos de controlo da despesa pública que permitam averiguar da sua adequação aos resultados económicos visados, não se bastando com um controlo de mera legalidade.

Esta discussão insere-se numa outra, mais ampla, que se traduz na necessidade que os governos cada vez mais sentem de tentar melhorar a eficácia e transparência das normas jurídicas, para o que carecem de uma avaliação analítica sistemática dos efeitos que as alterações propostas implicam para a sociedade em geral e para os agentes económicos em particular. A avaliação do impacto das normas jurídicas (Regulatory Impact Analysis, RIA) surgiu nos anos oitenta e abrange um conjunto de métodos destinados a calcular os efeitos positivos e negativos das normas existentes ou em elaboração. Esta avaliação deve servir como um guia para melhorar a qualidade da decisão política e administrativa, tendendo para a neutralidade e objectividade e servindo importantes valores de transparência, participação cívica e responsabilização dos diferentes actores intervenientes na actividade do Estado. Os seus principais objectivos resumem-se a quatro. Primeiro, visa-se o aumento do conhecimento do impacto real de determinada acção, incluindo os seus custos e benefícios. Segundo, pretende-se a integração de uma multiplicidade de objectivos políticos, funcionando como um instrumento de avaliação e de coordenação, ao forçar o decisor a tomar em consideração não apenas os seus objectivos estritamente considerados, mas também a globalidade dos efeitos produzidos, daí que, v.g., se deva aferir o potencial efeito neutralizador que pode ocorrer quando um novo benefício fiscal é introduzido no sistema legal já em vigor. Terceiro, busca-se a promoção da transparência e da concertação social. E, por fim, empreende-se um esforço no sentido do aumento da responsabilização, permitindo a demonstração de como a acção do Estado beneficia ou não a sociedade e diminuindo a desresponsabilização que muitas vezes decorre da ignorância dos efeitos das acções empreendidas.

A tradicional falta de controlo público de que a despesa fiscal tem beneficiado prende-se com o seguinte raciocínio: quando os cidadãos transferem recursos para o Estado, eles têm o direito de saber como esses recursos são aplicados e de controlar esse uso; mas no caso dos benefícios fiscais o que acontece é a não cobrança do imposto, pelo que nada há a controlar. Contudo, uma concepção mais abrangente da função das contas públicas conduz-nos a um resultado diferente. Se se entender que o seu objectivo não se resume ao controlo do uso de recursos públicos mas abarca a análise do impacto do sector público na economia e se se aceitar, como defendeu Surrey, que a despesa fiscal é funcionalmente equivalente a um programa de despesa pública directa, a consequência é a de que é necessário controlar tanto a receita fiscal cobrada como a perdida , devendo aplicar-se a ambas as mesmas técnicas contabilísticas e a mesma categorização funcional . Esta orientação será tanto mais válida quanto mais a despesa pública que assume a forma de transferências predominar sobre a que se realiza através de compras, como acontece hoje na maior parte dos Estados membros da OCDE. A distinção entre tributação e despesa pública tende, então, a esbater-se, em virtude da enorme simetria que se observa entre a função distributiva da política fiscal e a função distributiva do sistema de transferências . A classificação dos benefícios fiscais como despesa pública permite alargar o leque de opções disponíveis para a redução do défice público, bem como controlar as situações de planeamento fiscal ou evasão fiscal lícita que pressionam o aumento das taxas marginais e, consequentemente, promovem a fraude fiscal . E quando o aumento da tributação está subordinado a requisitos formais especialmente rigorosos, o entendimento contrário, que conduz à classificação das eliminações de benefícios fiscais como um aumento dos impostos, pode tornar mais difícil reduzir a despesa fiscal do que cortar na despesa directa.

(...)

Um sistema de controlo da despesa pública deve atingir três objectivos: instigar a disciplina orçamental, facilitar a hierarquização estratégica da despesa ao longo de programas e projectos e encorajar a eficiência técnica no uso dos recursos orçamentais, ou seja, na obtenção dos resultados ao menor custo possível. Requer-se, assim, a ultrapassagem dos problemas advenientes, 1), da existência de um fundo de recursos comuns, onde a percepção dos custos de uso é vaga, 2), da dificuldade de conhecimento da preferência dos cidadãos e das situações de ‘passageiro borlista’ e, 3), da verificação de assimetrias de informação e de incompatibilidade de incentivos na estrutura hierárquica da Administração (v.g., a ocorrência de um problema de relação principal-agente entre o ministério das finanças e os demais).

Excerto de
O controlo ex ante e ex post da despesa fiscal, Claudia Dias Soares
AA VV, Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Professor Doutor António de Sousa Franco, Almedina, 2006.

A análise económica do Direito e o problema ambiental

Hoje não se pode ignorar que o Estado e o mercado são instituições que envolvem um potencial para promover resultados cooperativos e uma acção colectiva. Está tão ultrapassada a teoria fiscal britânica, construída sobre as ideias de Locke, de que o mercado deveria ser a regra e o Estado a excepção, como a abordagem continental, representada por autores como Pantaleoni e De Viti De Marco, que sempre afirmou que o sector público detinha, à partida, uma potencialidade igual à do sector privado, fundando uma teoria económica dos bens públicos . Tem-se consciência de que não é possível, em abstracto, determinar qual é a instituição que deve ter a prevalência na tarefa da afectação dos recursos, não se podendo afirmar, em geral, que a melhor solução para lidar com o problema das externalidades é um imposto, tal como não se pode defender que é outro qualquer instrumento, porque tal apenas seria verdade no mundo ideal de custos de transacção nulos, no qual nem a recolha de informação nem a administração das medidas eleitas gera quaisquer encargos . O que neste breve apontamento se pretende é realçar o facto de que não é indiferente nem em termos de eficiência nem em termos de equidade a distribuição inicial dos direitos a que se proceda e, por isso, o Estado carece de assumir esta como uma opção política e utilizar os instrumentos de política ambiental em coerência com a opção realizada. Uma vez que a regulação das externalidades gera impactos distributivos e de eficiência diversos. E a forma sob a qual o Estado decide intervir na organização social, nomeadamente no fenómeno económico, determina, inter alia, o espaço deixado à auto-correcção do mercado (v.g., a utilização de subvenções directas coarcta mais a liberdade dos agentes económicos do que o uso de medidas de despesa fiscal).

Excerto de
A análise económica do Direito e o problema ambiental: A distribuição dos direitos - Claudia Dias Soares
Ars Iudicandi - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António Castanheira Neves, Jorge de Figueiredo Dias; José Joaquim Gomes Canotilho; José de Faria Costa (Org.), Vol. III (Coimbra Editora, Coimbra), 2008.

10ª Edição da Conferência Mundial sobre Tributação Ambiental, Lisboa 2009

A décima edição da conferência mundial sobre tributação do ambiente (GCET 2009) realizou-se em Lisboa na Fundação Calouste Gulbenkian nos dias 23, 24 e 25 de Setembro de 2009, tendo como tema a gestão da água e as alterações climáticas.

Os resumos das apresentações realizadas ao longo dos 3 dias podem ser consultados aqui.

Um conjunto de comunicações seleccionadas pelo comité científico da GCET 2009 foi publicado pela Oxford University Press (Critical Issues in Environmental Taxation, Vol. VIII).



Tenth Global Conference on Environmental Taxation
Water Management and Climate Change
Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, Portugal, 23-25 September 2009
Conference Proceedings

O que é um imposto ambiental?

A definição de um imposto ambiental não depende da vontade de quem assim o classifica. E o Princípio da Equivalência que consta do Artigo 2º do Código dos Impostos Especiais de Consumo só por ignorância e incapacidade de distinguir os impostos ambientais dos impostos relacionados com o ambiente se pode considerar o fundamento legal dos primeiros.

Antes de tudo, é preciso eleger uma base fiscal com relação de causalidade directa com o dano. Por exemplo, se estamos a tentar reduzir os resíduos domésticos, não faz sentido tributar os sujeitos em função do consumo de água: não é em função dela que se produzem os resíduos e, se queremos pressionar as famílias no sentido da reutilização e da reciclagem, o seu consumo não influencia o facto da pessoa ter mais ou menos quantidade de resíduos reciclados ou reutilizados. O importante, neste caso, é actuar directamente sobre os resíduos. Portanto, a base fiscal é fundamental.

Em segundo lugar, tem de haver uma alternativa mais sustentável àquilo que tributamos, caso contrário, a mensagem que passa é que se pretende apenas a receita e não alterar os comportamentos, uma vez que as pessoas não podem alterá-los. Por exemplo, tributar o uso do veículo particular sem criar um sistema público de transportes que seja eficaz não faz sentido, porque as pessoas não têm alternativa.

Temos, também, de eleger como contribuinte de facto, aquele que paga, os sujeitos que controlam o consumo que provoca danos ambientais. É igualmente importante saber se estamos a falar de alguém que tem a possibilidade de optar ou não. Se estamos a falar de necessidades essenciais, que não podem ser satisfeitas de outra forma, a margem de manobra é quase inexistente. Existem estudos nesta matéria, por exemplo, em relação ao consumo de água na agricultura: consoante as regiões existem tipos de solo que só permitem determinado tipo de culturas e são elas que determinam a quantidade de água utilizada. Apesar de ser um sector que usa muita água e muitas vezes a desperdiça, não faz sentido tributar o seu consumo na agricultura para alterar comportamentos. Faz sentido, sim, impor um preço para depois obter receitas e com elas renovar as infraestruturas de forma a garantir que não haja perdas ao longo do sistema. Já na indústria esta tributação pode fazer sentido. Portanto, há que fazer uma diferenciação. Outro aspecto importante a ter em conta quando se desenha um imposto ambiental é que não se pode deixar ao sujeito outra opção que não seja alterar o seu consumo. Isto significa que não se pode isentar, ou seja, proteger economicamente, sujeitos que, de outra maneira, pagariam um montante de imposto elevado. Isto vai fazer com que os grandes poluidores continuem a ser grandes poluidores porque o instrumento, para eles, não funciona. E, se não funciona para os grandes poluidores, não faz sentido adoptar o instrumento.

Se respeitarmos todas estas condições e se o consumidor for esclarecido e racional, a procura vai incidir sobre o bem ou serviço cujo preço é mais baixo, que será também o menos poluente. Nestas condições, o mercado vai ter interesse em ir ao encontro da procura e em começar a desenvolver opções mais sustentáveis.

Isto está comprovado. Na Suécia, por exemplo, o imposto sobre os óxidos de azoto (NOx), adoptado em 1992, tinha permitido, até 1998, uma redução de 30% das emissões, sem que houvesse prejuízo para a industria. Isto foi conseguido, reciclando-se quase toda a receita dentro do próprio sector. Com esta medida, o Estado não ficou com a receita fiscal, não estando sujeito à crítica de que era um imposto que visava apenas obter receita e a reciclagem foi feita com base num critério ambiental. Quanto maior a eficiência energética da empresa, maior era a parte da receita fiscal atribuída. Houve ganhadores e perdedores dentro da própria indústria mas, tanto a introdução do imposto como a devolução das receitas, foram feitas com base num critério ambiental.

Na Dinamarca, o imposto sobre resíduos, aplicado em 1987, aumentou a reutilização e reciclagem de 21% para 50%, entre 1985 e 1993, e para 61% em 1995. Uma grande parte destes resíduos vinha do sector da construção e eram resíduos que antes eram deitados fora. A partir do momento em que se introduziu o imposto passaram a ser reutilizados. Este imposto foi configurado de forma a ser pago sobre a quantidade de resíduos que era produzida por cada sujeito e não em função de qualquer outro consumo que indirectamente estivesse ligado à produção de resíduos.

Outro exemplo: a Irlanda com o imposto sobre sacos de plástico. Foi introduzido um imposto de 15 cêntimos, em 2002, quando os sacos de plástico representavam 5% dos resíduos. Houve uma redução em mais de 90% do uso e os sacos de plástico passaram a representar 0,3% da quantidade de resíduos. Isto significa que houve uma redução de 94% deste tipo de resíduos. Estes são três exemplos de como os impostos ambientais podem funcionar, desde que sejam bem concebidos e utilizados.