Wednesday, August 28, 2013

Impostos ambientais em sentido próprio e impostos ambientais em sentido impróprio

O imposto ambiental: noção

Fonte: Cláudia Dias Soares (2001), O Imposto Ecológico – Contribuição para o Estudo dos Instrumentos Económicos de Defesa do Ambiente, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 292-293


O conceito de imposto, elaborado entre nós exclusivamente pela doutrina[1] e pela jurisprudência[2], é composto de um elemento objectivo, um elemento subjectivo e um elemento teleológico[3]. Em termos objectivos, o imposto é uma prestação pecuniária[4], unilateral, definitiva e ex lege[5]. Numa perspectiva subjectivista, esta figura caracteriza-se por ser uma tal prestação exigida a detentores de capacidade contributiva “a favor de entidades que exerçam funções ou tarefas públicas”[6]/[7]. A nível teleológico, os impostos podem ter uma finalidade fiscal ou extrafiscal, mas nunca uma finalidade sancionatória[8].

Trata-se de um instituto jurídico-financeiro que se deve regular pelo princípio da generalidade (“[o]s impostos são criados por lei” – artigo 103º, nº 2, ab initio, da CRP) e da equidade (“[o] sistema fiscal visa (…) uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza” – artigo 103º, nº 1, 2ª parte da CRP); sendo dotado de uma função instrumental[9], a qual se desdobra em dois aspectos: o de promover a recolha de fundos públicos (“[o] sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas” – artigo 103º, nº 1 da CRP) e o de estimular a mudança comportamental no sentido socialmente desejável (v.g., “[a] tributação do consumo visa adaptar a estrutura do consumo à evolução das necessidades do desenvolvimento económico e da justiça social” – artigo 104º, nº 4 da CRP). Esta função extrafiscal, ainda que não esteja expressa na CRP de forma tão directa como a finalidade recaudatória, emerge não só de normas que a prevêem para casos concretos, veja-se, e.g., o referido artigo 104º, nº 4, como também de preceitos constitucionais que estabelecem princípios orientadores para a política económica e social, como seja, por exemplo, o artigo 66º, nº 2[10]. O princípio do Estado social traduz-se na assumpção pelo Estado, a nível constitucional, de uma tarefa de conformação económica, social e cultural da sociedade. Tarefa essa que é entendida como uma sua função fundamental. Um Estado fiscal não se limita a dirigir (Steuerung durch Recht, Lenkungsrecht) e a coordenar a economia através da intervenção e do estímulo, ele é também dotado de instrumentos de transformação e modernização das estruturas económico-sociais[11]. O princípio da democracia económica e social, enquanto “impulso”, “exige positivamente ao legislador (e aos outros órgãos concretizadores) a prossecução de uma política em conformidade com as normas concretamente impositivas da Constituição”[12]. E o sistema tributário no seu conjunto representa um dos instrumentos de que o Estado dispõe para prosseguir as tarefas de que a Constituição o incumbe[13]. Instrumento esse que se mostra estrutural e funcionalmente adequado à realização dos direitos sociais[14], entre os quais se inclui o direito a um ambiente saudável[15]. Os tributos ecológicos, enquanto mecanismos eficazes e eficientes de protecção ambiental, seriam, então, um meio de que o Estado se serviria para exercer as funções preventiva, restauradora e promocional (“política ambiental estrutural”)[16] que lhe cabem em relação ao ambiente, garantindo um “ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado” (artigo 66º, nº 1 da CRP) e promovendo uma igualdade real entre os cidadãos, como prescrevem as alíneas d) e e) do artigo 9º da CRP, de uma forma consentânea com o “aproveitamento racional dos recursos” (artigos 66º, nº 2, alínea d) e 81º, alínea m) da CRP) e com a “plena utilização das forças produtivas” (artigo 81º, alínea c) da CRP)[17]. Isso mesmo reconhece, desde a quarta revisão constitucional, a CRP (artigo 66º, nº 2, alínea h) quando incumbe o Estado de “[a]ssegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida”.

A defesa do ambiente visa promover a justiça social e assegurar a igualdade de oportunidades, quer na sua máxima generalizante ou igualitária (todos os indivíduos devem ter acesso às utilidades ambientais) quer na sua máxima individualizante ou diferenciante (quem não polui não pode ser objecto do mesmo tratamento que quem polui)[18]. E a Constituição, no artigo 81º, alínea b), admite que a política fiscal é um dos instrumentos a que o Estado pode recorrer para o conseguir[19]. Com o tributo ambiental é, pois, uma realização da justiça aquilo que se prossegue. Uma vez que através do seu uso garante-se que as condições de igualdade são reais e efectivas, removendo-se os obstáculos que as dificultem, contribui-se para o funcionamento eficiente dos mercados (artigo 81º, alínea e) da CRP) e assegura-se a equilibrada concorrência entre as empresas (artigo 81º, alínea e) da CRP). Assim, se, por exemplo, uma empresa suportou custos acrescidos para implementar um sistema de depuração das suas emissões poluentes, a imposição de um tributo à sua concorrente que não fez o mesmo e que, por isso, está em condições de colocar o seu produto no mercado a um preço mais competitivo é apenas justo[20]. Tal como é justo que se obrigue aqueles que mais contribuem para o actual nível de poluição a suportar uma parte proporcionalmente superior das despesas públicas a que tal degradação ambiental dá causa, como sejam, por exemplo, os gastos que o Estado realiza no sector da saúde. Um bem cujos custos estejam a ser parcialmente suportados pela sociedade no seu conjunto (externalidades negativas) é subvencionado, ficando o seu produtor em condição de o oferecer a um preço mais reduzido do que o de outros bens que, embora com as mesmas características, não beneficiem dessa ajuda. E se o preço de um bem poluente é reduzido, a sua procura vai ser mais intensa do que a dos seus substitutos. Uma forma de corrigir esta ineficiência e de repor as condições de igualdade será tributar o produto ao qual estejam associados custos externos[21].

Em termos puramente económicos, o objectivo de um imposto ambiental é atribuir um preço ao que anteriormente não o tinha, o ambiente[22]. Porquanto, aquele representa uma variável de decisão privilegiada para a gestão do ambiente e para a avaliação do impacto da actividade humana sobre o ecossistema. Pelo menos é deste modo, como um preço, que um tributo ecológico é suposto actuar. Pois, se as externalidades estão a ser produzidas num valor superior ao desejado, gerando poluição, numa economia de mercado isso quer dizer, adoptando uma perspectiva macroeconómica agregada (top-down), que o preço das emissões é demasiado baixo[23].

Atente-se, agora, no aspecto teleológico do imposto. Porquanto, é a finalidade que preside à sua criação, e não o seu facto gerador, que permite qualificá-lo como ambiental[24]/[25]/[26]. Pois, de outro modo, ou a sua classificação como instrumento de defesa do ambiente estaria comprometida, devido à semente de potencial ineficácia que uma definição fundada nesse outro critério depositaria no seu seio, por ser perturbada a ideia de prevenção que deve presidir à abordagem ambiental, ou, in extremis, todos os impostos seriam ambientais, já que viver é poluir. Pode, assim, classificar-se como tributo ecológico um imposto cujo facto gerador não expresse directamente um acto de degradação ambiental (v.g., aquele que grave a aquisição de gasolina ou de sacos de plástico)[27]. Tal como se pode negar o epíteto de ecológico a um imposto que, embora incidindo sobre realidades geradoras de dano ambiental, vise objectivos a-ambientais.

Os tributos ambientais podem prosseguir uma finalidade recaudatória (reine Umweltfinanzierungsabgaben) – redistributiva – ou uma finalidade extrafiscal (reine Lenkungssteuern)[28] – incentivante[29]/[30]. Ambas as modalidades permitem realizar uma internalização das externalidades e têm um efeito estimulante, ainda que em grau diverso[31]. Mas enquanto os primeiros, mais frequentes, visam recolher fundos a aplicar na despesa pública de natureza ambiental[32], operando, simultaneamente, uma redistribuição dos custos associados à defesa do equilíbrio ecológico por todos os sujeitos, em conformidade com a “quota-parte [de responsabilidade de cada um] nas despesas das medidas colectivas”[33], já que, apesar de todos serem poluidores, uns são-o mais do que outros[34]; os segundos pretendem, em primeiro lugar, “incitar o poluidor a tomar por si próprio, pelo menor custo, as medidas necessárias para reduzir a poluição”[35], escolhendo vias alternativas de actuação, ainda que o façam sem deixar de colher receitas, isto é, re(dis)tribuindo os custos da poluição. Segundo CASALTA NABAIS[36], estes últimos, que o autor denomina como “tributos de conformação ambiental”, podem, por sua vez, dividir-se em tributos ambientais de orientação, de utilização e de compensação. Os tributos ambientais de orientação teriam por objectivo “impedir encargos ambientais ou desenvolver comportamentos filoambientais”[37]. Os tributos ambientais de utilização destinar-se-iam a “contribuir para a utilização de bens e meios ambientais”[38]. Por último, os tributos que visam “compensar economicamente as vantagens (expressas em menores custos) resultantes da utilização dos meios ambientais pelos seus utilizadores sem a adopção das correspondentes medidas de protecção ambiental”[39] integrariam a terceira subcategoria identificada. Não se encontra, porém, um motivo para a distinção, já que, a final, todos se destinam a orientar comportamentos[40] – ou desviando-os de tipologias antiecológicas ou impulsionando-os no sentido de tipologias ecológicas. Além de que “contribuir para a utilização de bens e meios ambientais” não é mais do que “desenvolver comportamentos filoambientais” e “impedir encargos ambientais” sem recorrer a proibições só é possível mediante a anulação dos benefícios que os agentes económicos possam auferir com a produção desses encargos.

Será talvez preferível limitarmo-nos a distinguir entre impostos ambientais em sentido próprio, aqueles que visam, directamente, promover uma alteração de comportamentos[41]/[42], e impostos ambientais em sentido impróprio, aqueles que têm como objectivo primeiro a obtenção de receitas a aplicar em projectos de defesa ecológica[43]. “Em sentido impróprio” porque se o objectivo é a captação de meios a utilizar na realização da política ecológica, eles serão, em princípio, tão “ambientais” quanto qualquer outro tributo que permita recolher meios financeiros para a prossecução do fim em causa[44]. Só se distinguindo o seu contributo para o equilíbrio ecológico do dos impostos fiscais em geral quando, sem deixarem de apresentar como primeira finalidade a captação de receitas, e não o estímulo à adopção de condutas mais sustentáveis, tenham por objecto situações ou actividades que causem dano ao ambiente, internalizando as externalidades. Esta espécie de tributos relega, assim, para segundo plano aquela que deve ser a principal via de tratamento do problema ecológico: a prevenção.

Assim, também os quatro objectivos que são atribuídos por CARLOS LOBO[45] aos impostos ambientais se podem reduzir às duas finalidades apontadas. Os gravames que visam a “realização de receitas para financiar a acção de organismos estatais”[46] têm uma feição claramente recaudatória. Tal como a têm aqueles com os quais se pretende “substituir parcialmente os impostos que recaiam sobre o factor trabalho”[47]. Pois, o que está aqui em causa é o modo como se vão aplicar os recursos obtidos com a cobrança do imposto. Os tributos que visam a “promoção de uma melhor eficiência energética”[48] têm um cariz extrafiscal de incentivo. Já aqueles que buscam a “interiorização dos custos”[49] representam uma simbiose entre as duas funções. Porquanto, com eles não só se pretende obter os meios financeiros necessários à reparação pelo Estado dos danos causados ao ambiente, como também, através da integração deste custo no processo decisório do agente económico, promover a mudança comportamental para modos mais sustentáveis[50].

O desenho dos tributos ambientais deve, no entanto, fazer-se tendo em atenção, predominantemente, uma das funções que eles são susceptíveis de prosseguir, e não as duas em simultâneo[51]. Uma vez que a intenção recaudatória exerce uma influência distorcedora sobre a configuração do imposto enquanto promotor da alteração de comportamentos[52]. Porquanto, um imposto que vise a obtenção de recursos tem como finalidade manter estável a receita cobrada, ao passo que um que se destine a estimular a adopção de atitudes mais sustentáveis terá a sua eficácia dependente da redução dessa ao mínimo possível, sendo, mesmo, o ideal uma receita nula.




[1] Ver, entre outros, ALEXANDRE DO AMARAL, Direito Fiscal, 1959-1960, pp. 113-131, CARDOSO DA COSTA, Curso..., 1972, em especial pp. 4-19, ALBERTO XAVIER, Manual..., 1974, Vol. I, pp. 35-43, PITTA E CUNHA, Direito Fiscal…, 1974, pp. 25-31, BRAZ TEIXEIRA, Princípios..., 1979, pp. 35-43, MANUEL PIRES, Direito Fiscal, 1980-1981, pp. 3-13, VÍTOR FAVEIRO, Noções Fundamentais..., 1984, Vol. I, pp. 197-205, SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 1995, pp. 26-34, TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, 1995, pp. 258-260, LEITE DE CAMPOS e LEITE DE CAMPOS, Direito Tributário, 1996, pp. 22-27, SÁ GOMES, Manual..., 1997, Vol. I, pp. 59-71, SOUSA FRANCO, Finanças Públicas…, 1997, Vol. II, pp. 71-73, e CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, pp. 223-251.
[2] Cf., entre outros, acórdãos ns. 11/83, 48/84, 141/85, 76/88, 322/89, 26/92 do Tribunal Constitucional e Acórdão n.º 446/98 do STA, de 11 de Fevereiro de 1998. Para uma análise da jurisprudência do Tribunal Constitucional, veja-se CASALTA NABAIS, “Jurisprudência do Tribunal Constitucional em Matéria Fiscal”, 1993, pp. 247-290.
[3] BRAZ TEIXEIRA, Finanças Públicas…, 1990, pp. 257-268, e CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, pp. 223-226.
[4] Sobre o maior rigor metodológico, mas menor utilidade prática, do recurso ao conceito de patrimonialidade na definição de imposto, consulte-se, entre outros, PITTA E CUNHA, Direito Fiscal…, 1974, pp. 25-26, e CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, p. 224. SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 1995, pp. 28-29, opta, no entanto, por acentuar a natureza patrimonial da relação jurídica de imposto, considerando como sendo não essencial, ainda que se verifique na generalidade dos casos, a sua natureza pecuniária. Neste último sentido também se pronuncia MANUEL PIRES, Direito Fiscal, 1980-1981, pp. 7-8, e PAMPLONA CÔRTE-REAL, Curso..., 1982, Vol. I, pp. 157-160.
[5] Tem-se recorrido à noção de coactividade para expressar a mesma ideia. Contudo, em sentido técnico, este conceito refere-se “não à fonte de obrigação, à sua génese, mas ao cumprimento, à possibilidade que o credor tem de usar da força (pública) para obter o que não for espontaneamente cumprido”, pelo que não se pode considerar uma especificidade da obrigação fiscal – LEITE DE CAMPOS e LEITE DE CAMPOS, Direito Tributário, 1996, p. 24. Leia-se SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 1995, p. 33: “[n]ão será voluntária a sujeição ao imposto; mas são geralmente voluntários os factos de que aquela resulta. Não parece, pois, que a obrigatoriedade deva caracterizar o imposto; do ponto de vista jurídico, pelo menos”. E, no mesmo sentido, PITTA E CUNHA, Direito Fiscal…, 1974, pp. 30-31, que esclarece que “[o] que é essencial à figura do imposto (…) é que a exigência da prestação se funde numa norma legal (…)”.
[6] CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, p. 225.
[7] Note-se que a doutrina tende a classificar como impostos as prestações exigidas por entidades públicas com carácter geral. Ver, neste sentido, SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 1995, pp. 38-39, que recorre a esse critério para distinguir o imposto das contribuições especiais. Contudo, há quem entenda que os impostos que se destinam a financiar “tarefas públicas muito especiais” não deixam de se considerar como tal, ainda que sejam impostos especiais em relação aos quais o princípio da legalidade fiscal é afastado. Ver, neste sentido, relativamente aos “impostos associativos”, CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, pp. 225 e 258-259.
[8] Ver, entre outros, ALEXANDRE DO AMARAL, Direito Fiscal, 1959-1960, p. 128, ALBERTO XAVIER, Manual..., 1974, Vol. I, p. 35, PITTA E CUNHA, Direito Fiscal…, 1974, pp. 26-27, BRAZ TEIXEIRA, Princípios..., 1979, p. 35, SOUSA FRANCO, Finanças Públicas…, 1997, pp. 261-262, SOARES MARTÍNEZ, Direito Fiscal, 1995, em especial pp. 27-30 e 32-34, TEIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças Públicas, 1995, p. 258, LEITE DE CAMPOS e LEITE DE CAMPOS, Direito Tributário, 1996, pp. 26-27, SÁ GOMES, Manual..., 1997, Vol. I, p. 59, e CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, pp. 224-226.
[9] Ver, por todos, GIANNINI, Instituciones de Derecho Tributario, 1957, p. 4.
[10] Leia-se, v.g., SOUSA FRANCO, “Sobre a Constituição Financeira de 1976-1982”, 1983, pp. 110-111.
[11] GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional…, 1997, p. 327. Este autor diferencia entre funções de Estado de terceira ordem (“intervenções qualitativas na ordem económica existente”), funções de Estado de segunda ordem (“política de ‘intervenção’ e ‘estímulo’ com o fim de criar instrumentos de ‘integração’ necessários à organização capitalista da economia”) e funções de Estado de primeira ordem (“manutenção de uma ordem-quadro para o exercício de liberdade política e económica”) – ibidem, p. 326. Ver, ainda, CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, p. 573.
[12] GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional…, 1997, p. 328.
[13] “Com efeito, incumbindo ao Estado regular a economia, a política fiscal é um instrumento normal da política económica. (…) Aliás, tendo em conta a coesão global da constituição financeira com a constituição económica e a necessária subordinação do sistema fiscal ao sistema económico, é juridico-constitucionalmente irrelevante a distinção, tradicionalmente assinalada na doutrina, entre impostos fiscais – isto é, os que têm por finalidade a obtenção de receitas – e impostos extrafiscais – isto é, os que têm por finalidade outros objectivos, sendo o efeito-cobrança um simples meio” – GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, p. 458.
[14] FICHERA, Imposizione ed Extrafiscalità…, 1973, pp. 55-56.
[15] Cf. artigo 66º, n.º 2 da CRP. A nível comunitário, a aceitação do uso de “disposições de natureza essencialmente fiscal” para proteger o ambiente está prevista no artigo 175º, n.º 2 do Tratado CE.
[16] JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, El Tributo Como Instrumento…, 1998, p. 36.
[17] Para maiores desenvolvimentos sobre o ambiente como fim do Estado, leia-se GOMES CANOTILHO, Procedimento Administrativo…, 1991, pp. 8-9.
[18] Sobre o conteúdo normativo do princípio da igualdade, consulte-se BARBOSA DE MELO, Introdução…, 1983, pp. 112-113.
[19] Este mesmo reconhecimento encontra-se, especificamente no domínio ambiental, nos artigos 23º, n.º 1, alínea e) e 24º, n.º 1, alínea c) da LBA.
[20] Consulte-se ALONSO GONZALEZ, Los Impuestos Autonómicos…, 1995, pp. 42-43.
[21] Ver, neste sentido, entre outros, TISCHLER, Umweltökonomie, 1994, pp. 30-31.
[22] O meio ambiente é constituído por activos que têm um valor económico, mas que por apresentarem um valor de troca nulo, apesar do seu elevado valor de uso, tendem a ser destruídos. Ainda que o benefício que se possa obter com o seu estrago seja muito inferior ao valor de troca que os mesmos deveriam integrar – CARBAJO VASCO, La Imposición Ecológica…, 1993, p. 268. Seja o ambiente um bem livre, sendo o seu preço nulo, seja um bem essencial, sendo o seu preço infinito, a nível económico ele só passa a ter um preço “pagável” no momento subsequente à aplicação de recursos na sua defesa (preço de mercado) ou à cobrança de um valor pela produção de emissões poluentes (preço negativo). Quando isto não acontece, ou enquanto isto não acontece, o conceito de preço (“não pagável”) a utilizar neste domínio pode assumir uma de três acepções: micro-preço implícito, preço-intensidade ou macro-preço implícito. Ver, para maiores desenvolvimentos, PILLET, Prix Non Payés…, 1990, pp. 321-322. O que se visa com os impostos ecológicos é conferir às funções ambientais, tanto quanto seja possível, um preço “pagável”.
[23] CARLOS LOBO, Imposto Ambiental…, 1994, p. 45.
[24] Ver, neste sentido, CARBAJO VASCO, Instrumentos Económicos…, 1995, p. 977, e PAULUS, The Feasibility…, 1995, pp. 51-52, que distingue entre “impostos ambientais”, aqueles cuja primeira finalidade é a defesa do equilíbrio ecológico, e “impostos ambientalmente relevantes”, aqueles cuja base de incidência se traduz numa realidade poluente. OCDE, Taxation and the Environment…, 1993, p. 28, por sua vez, chama aos primeiros “impostos ambientais directos” e aos segundos, nos quais a maioria dos países parece concentrar a sua atenção, “impostos ambientais indirectos”.
[25] A definição utilizada pelo EUROSTAT, ATW-Research, 1996, Vol. 2, pp. 5-6, é, no entanto, fundada na base de tributação, e não na finalidade do gravame. Segundo o referido organismo comunitário, entende-se por eco-imposto aquele cuja “base tributável é uma unidade física (ou algo que seja um sucedâneo dela) de um determinado elemento que se provou ser especialmente danoso para o ambiente quando usado ou libertado”. A mesma definição é utilizada pela Comissão Europeia – COM(97) 9 final, de 26 de Março de 1997, p. 4. Ainda neste sentido, veja-se OSCULATI, La Tassazione…, 1979, p. 1, que, no entanto, se limita a seguir a posição das referidas organizações internacionais sem a questionar.
[26] Note-se que não existe uma definição de “imposto ambiental” que seja unanimemente aceite (OCDE, Environmental Taxes…, 1997, p. 29). O que conduz a que, em determinados aspectos, se chegue a conclusões diferentes daquelas a que outros, partindo de uma diferente caracterização da figura em causa, chegam.
[27] JIMÉNEZ HERNÁNDEZ, “Hecho imponible o finalidad. Qué califica a un tributo como ecológico?”, 1998, pp. 373-374.
[28] GOSCH, Juristische Beurteilung…, 1990, p. 207.
[29] Consulte-se, entre outros, OSCULATI, La Tassazione…, 1979, pp. 34-35, HENDLER, Umweltabgaben…, 1990, pp. 581-585, e MAGLIA e SANTOLOCI, Il Codice dell´Ambiente, 1996, p. 2111. Também a Comunicação da Comissão anexa à Recomendação 75/436 (EUROATOM, CECA, CEE), JOCE n.º L 194 de 25 de Julho de 1975, pp. 1-4, ponto 4, reconhece aos tributos ambientais as duas funções referidas. CARLOS LOBO, Impostos Ambientais, 1995, p. 85, parece, no entanto, esquecer a função incentivante dos impostos ambientais, apontando-lhes apenas os objectivos de realização de receitas e de internalização de custos. O imposto sueco sobre as emissões de óxido de azoto, cujas receitas são integralmente devolvidas aos contribuintes com base na sua produção de energia, e o imposto belga sobre produtos poluentes, que apenas grava aqueles bens para os quais existam no mercado substitutos mais ecológicos, são exemplos de gravames com um puro objectivo incentivante – EKINS (rel.), Environmental Taxes & Charges…, 1996, p. 5.
[30] Os impostos ambientais podem, assim, reflectir a dupla natureza que está implícita no direito ao ambiente enquanto direito social (GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, p. 348): por um lado, na sua faceta redistributiva, são aptos a disponibilizar ao Estado os meios necessários à realização daquele direito, por outro, na sua faceta incentivadora, fornecem aos agentes económicos o estímulo que actua no sentido de prevenir a sua perturbação. Leia-se, ainda, GOMES CANOTILHO, “Tomemos a Sério os Direitos Económicos, Sociais e Culturais”, 1991, inter alia, pp. 479-480.
[31] OSCULATI, La Tassazione…, 1979, p. 35.
[32] Impostos com um intuito recaudatório de âmbito geral, isto é, que se destinam a obter receitas para o Estado aplicar, indiferenciadamente, na realização de qualquer uma das suas funções, ainda que incidam sobre bens ou comportamentos insustentáveis, não podem ser denominados de ambientais. A sua apresentação como tal só pode ter como objectivo a busca de um apoio político para a sua cobrança através do engano do cidadão.
[33] Recomendação 75/436 (EUROATOM, CECA, CEE), JOCE n.º L 194 de 25 de Julho de 1975, pp. 1-4, ponto 4, alínea b).
[34] Para maiores desenvolvimentos, leia-se OSCULATI, La Tassazione…, 1979, pp. 115-122, que considera ser esta espécie de imposto ambiental o mais adequado sempre que o recurso a estratégias colectivas de eliminação das emissões poluentes, prosseguidas pelo Estado, se revele menos custosa do que a adopção pelos agentes económicos de medidas individuais de descontaminação.
[35] Recomendação 75/436 (EUROATOM, CECA, CEE), JOCE n.º L 194 de 25 de Julho de 1975, pp. 1-4, ponto 4, alínea b).
[36] CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, p. 267.
[37] Ibidem.
[38] Ibidem.
[39] Ibidem.
[40] Como reconhece CASALTA NABAIS, ibidem, quando afirma que “estes tipos de tributos não passam de puras variantes dos tributos orientadores de comportamentos”.
[41] COMISSÃO EUROPEIA, La fiscalité dans l´Union Européenne. Rapport sur l´évolution des systèmes fiscaux présenté par la Comission, COM (96) 546 final, ponto 5.2., onde se lê "Os impostos relacionados com o ambiente incidentes, por exemplo, sobre a utilização de recursos naturais limitados e sobre a energia podem ser genericamente definidos como todos os impostos cuja matéria colectável tem um significativo impacto negativo sobre o ambiente. Para além da função de obter receitas, servem igualmente como um incentivo para alterações dos comportamentos". A virtude destes impostos “reside não na sua capacidade de medir os ‘custos’ da poluição, mas na sua capacidade de fornecer um incentivo à mudança dos comportamentos no sentido socialmente desejável, sem congelar o avanço tecnológico nem eliminar um certo grau de liberdade individual” – BREYER, Analyzing Regulatory…, 1979, p. 596. Ainda que, por motivos de índole económica e de equidade, esse estímulo à mudança tenda a ser efectivado através da internalização dos mencionados custos.
[42] Note-se que se abstrai do momento em que as motivações ecológicas começaram a presidir ao tributo. O que é relevante é que este seja efectivamente orientado pelas mesmas. Ao contrário do que faz LODIN, “Introduction”, 1995, p. 4, que distingue entre impostos que são criados por razões predominantemente ambientais, quer se tenham também verificado, em segundo plano, motivos recaudatórios para a sua adopção (“environment plus tax”) quer os mesmos contenham em si uma incapacidade recaudatória em potência (“environment minus tax”), e impostos que, embora tendo efeitos sobre o ambiente, não são introduzidos ou não são apenas introduzidos com intuitos ecológicos (“revenue plus taxes”), sendo, antes, olhados como fontes estáveis de receita, e nos quais os referidos motivos foram posteriores à criação, determinando ou não o seu reajustamento às novas preocupações ambientais, sejam estas reais ou fictícias.
[43] Será exemplo desta espécie de imposto ambiental o tributo que, a nível comunitário, já se considerou fazer incidir sobre o custo total dos pacotes turísticos, como forma de obter receitas a aplicar na preservação e recuperação do equilíbrio ecológico em zonas turísticas (tendo a região mediterrânica sido classificada como uma das três áreas prioritárias de acção). Ver, neste sentido, A. MARX, Towards Sustainability?…, 1997, p. 183. E, com uma classificação semelhante, KLUTH, Protección del Medio Ambiente…, 1998, p. 191, que adopta o mesmo critério de identificação, entendendo como tributo ambiental lato sensu “todas as prestações pecuniárias de direito público (…) que sirvam, directa ou indirectamente, para realizar objectivos de política ambiental” e como tributo ambiental stricto sensu “tributos extrafiscais dirigidos a orientar aquelas condutas de produtores e consumidores que incidem sobre o meio ambiente”.
[44] Não concordamos, pois, com ROSEMBUJ, “Tributos ambientales”, 1998, p. 55, quando afirma que “[a] prioridade do tributo ambiental (…) consiste na recaudação, dentro do marco tributário regular e ordinário, para a aplicação ou a prevenção do risco, do dano da saúde do cidadão, em suma, do ‘mal’ ambiental”. E é exactamente no princípio da acção preventiva (artigo 174º, n.º 2 do Tratado CE), a que ROSEMBUJ, ibidem, recorre para fundar a sua posição, que nos baseamos para defender que o imposto ambiental em sentido próprio deve visar, antes de mais, promover a mudança comportamental, isto é, deve agir no ponto mais a montante do processo de produção do dano ecológico – a formação da vontade do potencial agente contaminador – e da forma mais imediata possível. Na preservação do equilíbrio ecológico, deve ser, pois, a finalidade extrafiscal a mais relevante, actuando a finalidade fiscal como sua auxiliar, e não o inverso, como defende ROSEMBUJ, ibidem. Não podemos também concordar com ROSEMBUJ, idem, p. 57, quando afirma que a finalidade extrafiscal é provisória. Porquanto, nalguns casos, ainda que um imposto ambiental se mostre eficaz, reduzindo a agressão ecológica, pode ser necessário mantê-lo no sistema jurídico para dissuadir o retrocesso dos comportamentos.
[45] MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, Estruturar o Sistema Fiscal…, 1998, p. 328.
[46] Ibidem.
[47] Ibidem.
[48] Ibidem.
[49] Ibidem.
[50] Cf. ponto 4 da Comunicação anexa à Recomendação do Conselho n.º 75/436/Euratom/CECA/CEE, JOCE n.º L 194 de 25 de Julho de 1975, pp. 1 e ss., relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente.
[51] JADOT, “Les Taxes Environnementales: Objectifs et Principes”, 1994, p. 10, ROSEMBUJ, Los Tributos y la Protección…, 1995, p. 209, EKINS (rel.), Environmental Taxes & Charges…, 1996, p. 10, e HERRERA MOLINA, “Desgravaciones tributarias y protección del medio ambiente (análisis a la luz de los principios constitucionales y del derecho europeo)”, 1998, p. 140, não colocam, no entanto, qualquer objecção a que tal aconteça. HERRERA MOLINA, ibidem, introduz, contudo, uma precisão, afirmando ser possível uma norma realizar, simultaneamente, ambos os interesses quando o próprio princípio da capacidade económica sirva para incentivar a protecção ambiental. Também, entre nós, CASALTA NABAIS, O Dever…, 1998, pp. 266-267, distingue entre tributos ambientais orientadores e tributos ambientais fiscais ou financeiros, negando uma divisão tripartida entre tributos ambientais exclusivamente orientadores, tributos ambientais com objectivo financeiro e ecológico e tributos ambientais puramente financeiros.
[52] KIRCHHOF (direc.), Umweltschutz…, 1993, pp. 3, 8 e 9.

Thursday, May 2, 2013

Tributação ambiental em Portugal

O tema da tributação ambiental ganha nova importância na discussão política nacional.


Segundo o estudo da Agência Europeia do Ambiente tornado público esta semana, Portugal poderia aliviar em até 3000 milhões os impostos sobre o trabalho e o capital, mediante a introdução de tributos ambientais e a redução de subsídios ambientalmente perversos. Este contributo útil para o debate nacional em curso sobre as finanças públicas, que traz o tema da reforma financeira ambiental para a discussão, deve merecer a atenção dos decisores políticos. Este trabalho, que foi apresentado pela AEA numa conferência coorganizada pelo Ministério do Ambiente e a Agência Europeia do Ambiente e que contou com as parcerias dos Ministérios das Finanças, e da Economia e Emprego, pretende estimular o debate junto de governantes, especialistas, fazedores de opinião, empresários, organizações não-governamentais e sociedade civil sobre a importância de uma relação inteligente entre política fiscal e política de ambiente.

A nova Lei de Bases do Ambiente, cuja aprovação pelo Parlamento se prevê que aconteça em Junho, introduz a tributação ambiental entre os instrumentos de política ambiental, sublinhando a sua faceta de estímulo à alteração de comportamentos. Para acesso ao processo legislativo consulte a página da Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local.

No final de 2012, o dirigente nacional do PSD Jorge Moreira da Silva já tinha proposto, na qualidade de presidente da Plataforma para o Desenvolvimento Sustentável, um tax shift do rendimento (leia-se IRS e IRC) para a poluição e o uso de recursos naturais (relatório da Plataforma para o Desenvolvimento Sustentável). Veja a notícia aqui



Impostos Ambientais em Espanha

Para informação sobre impostos ambientais em Espanha aceda ao link para ir para o http://greentaxes.wordpress.com/.

O enquadramento legal de referência pode ser encontrado aqui.

Wednesday, May 1, 2013

A nova Lei de Bases do Ambiente


Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local documentos

Audição Parlamentar vídeo 1, mais vídeos da CAOTPL



Repensar a Política Energética

Há que repensar as políticas públicas à luz do novo paradigma civilizacional que está subjacente ao conceito de desenvolvimento sustentável. A política energética será uma daquelas em que a necessidade de reforma é mais evidente.

continuação do texto...

Arquivo de publicações disponíveis online

Para ter acesso a algumas das publicações da autora utilize este link

Friday, November 18, 2011

Despesa Pública, Competitividade e Ambiente: Uma janela de oportunidade

Competitividade e Ambiente convergem e lideram a actual agenda europeia, em especial no domínio energético. A realização dos objectivos comunitários requer uma estratégia política activa de redução dos subsídios ambientalmente perversos. Realidade exemplificada pelos subsídios ao consumo de energia, sob a forma de políticas de controlo de preço, de regimes fiscais mais favoráveis do que os gerais e de falta de internalização das externalidade negativas. Estas formas implícitas de subsidiação devem merecer especial atenção, por tenderem a ser mais perversas ou propícias à perversão, persistentes e preferidas pelos agentes políticos e económicos, especialmente nos países ricos e desenvolvidos, liderando a União Europeia as regiões com maior potencial para as gerar.[2]
Uma reforma das finanças públicas no sentido da eliminação destes subsídios tem potencial para reduzir os níveis de poluição, libertar recursos públicos a aplicar em programas geradores de externalidades positivas, permitir a ultrapassagem de lock-in tecnológicos e aumentar a competitividade da economia europeia, expondo os sectores subsidiados à concorrência, forçando a sua reestruturação, e pressionando no sentido da eficiência (energética), da construção do mercado comum da energia e da garantia da segurança energética, atenuando o favorecimento institucional às fontes de energia tradicional em detrimento das endógenas e renováveis. Esta abordagem pode gerar situações de win-win, com o consequente aumento do PIB e melhoria do bem-estar, em consonância com a Estratégia de Lisboa.
A possível perda de emprego no curto e médio prazo pode ser gerida através de medidas compensatórias, numa estratégia eventualmente menos custosas do que a actual, como demonstram alguns dados relativos à indústria alemã do carvão. Sendo os recursos públicos poupados dirigidos para a atracção de investimento, o resultado líquido observado na economia em termos de emprego dependerá da intensidade relativa no uso do factor trabalho que os sectores afectados apresentam. A progressividade que se observa na despesa em energia das famílias atenua possíveis objecções à reforma com base em argumentos de equidade social. A hipótese de a retirada destes subsídios gerar insegurança energética é questionável quando se percebe que esta não é uma ameaça credível relativamente à fonte energética mais subsidiada, o carvão, contribuindo a subsidiação dos combustíveis fósseis para o atraso no desenvolvimento das fontes renováveis onde a auto-suficiência energética se afirma.
É imprescindível a identificação ex ante dos potenciais obstáculos à reforma e do grau de credibilidade da sua ameaça. Entre os mais frequentes encontramos a acção dos grupos de interesse, dada a assimetria de percepção custos/benefícios, o conhecimento limitado e falta de transparência da informação disponível, a ausência de medidas transitórias de apoio aos grupos mais vulneráveis ou a falta de consensualidade relativamente às mesmas e a confusão entre danos ambientais e impactos sociais.
Quando a remoção dos subsídios tem impactos significativos a vários níveis, é necessário destrinçar entre médio e longo prazo e aferir de alternativas menos custosas. A implementação de um sistema de rondas de negociação, com fixação de prazos para reduções de montantes quantificados, primeiro no âmbito da União Europeia e depois da Organização Mundial de Comércio, poderia facilitar o processo, ultrapassando resistências baseadas no receio de perda decompetitividade nacional.
O potencial de ganho ambiental de uma tal reforma das finanças públicas merece reflexão. Embora se identifiquem como alvos potenciais os subsídios à produção eléctrica baseada em combustíveis fósseis, ao consumo de electricidade, ao transporte aéreo e rodoviário e ao input e output da agricultura intensiva, pode ser útil repensar alguns ‘subsídios ambientais’, contrapondo-se o impacto efectivo ao impacto esperado, atendendo aos efeitos de dissipação ou captura da ajuda, que a impede de atingir o grupo alvo, e aos potenciais efeitos ambientais laterais negativos (ambos presentes, por exemplo, no caso dos biocombustíveis).
Regimes fiscais mais favoráveis para alguns poluidores geram ineficiências no controlo da poluição e contrariam o princípio do poluidor pagador. Mas é discutível se a sua remoção é sempre potenciadora de melhor qualidade ambiental, porquanto não atribui-los pode implicar níveis mais baixos de tributação para generalidade dos poluidores, devido à resistência dos grupos de interesse. A percepção pública de iniquidade na distribuição a longo prazo dos custos ambientais prejudica todavia o apoio político à tributação ambiental. Há que averiguar a medida em que a exposição à concorrência internacional combinada com elevados custos da energia gera relocalização do investimento sem ganhos ambientais. Estes efeitos não se podem generalizar, sendo necessário analisar a exposição à concorrência internacional e estrutura de custos e possibilidade da sua repercussão relativamente aos beneficiários de subsídios, bem como identificar os demais elementos determinantes na decisão de investimento.[3]
A oportunidade para implementar a agenda política aqui proposta está criada pelo crescendo de desafios e exigências ambientais colocados ao decisor político num tempo de contracção orçamental. Neste momento, perspectivam-se algumas janelas de oportunidade concretas tanto a nível nacional como a nível comunitário para avançar com este tipo de reforma, nomeadamente a revisão da Directiva que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade. Mas para o sucesso desta iniciativa importa assegurar uma clara e forte liderança política e definir estratégias de comunicação e de gestão dos custos de transição. Importa cima de tudo analisar as opções legislativas concretas que estão disponíveis para os Estados Membros, e o que a nós particularmente nos interessa, para Portugal.
Claudia Dias Soares[1]
[1] Professora Auxiliar da Universidade Católica Portuguesa.
[2] Num estudo referido a 1999, entre cinquenta e seis países, Portugal ficou colocado em vigésimo quinto lugar relativamente ao potencial para gerar subsídios perversos, estando a Austrália em primeiro lugar e o Equador em último. A região do mundo mais propícia a este tipo de subsídios foi a UE e a menos propícia foi a Ásia e a América Latina. BEERS e MOOR, Public Subsidies and Policy Failures, Cheltenham, 2001: 78-9.
[3] Consultem-se as conclusões do Grupo de Trabalho sobre ‘Subsídios Ambientalmente Perversos’ (Ad Hoc 8), nomeado pela Comissão Europeia para dar apoio técnico ao Grupo de Alto Nível sobre Competitividade, Energia e Ambiente, disponíveis no site http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/whois.htm.